■ 莫劲松
2023年年初及随后的全国两会期间，《典型案例问题评说》（以下简称《典型案例》）、《评审专家话说政府采购制度二十年实践》（以下简称《制度实践》）经<中国政府采购网>推送（百度中可搜）后，陆续收到了各地评审专家及业内外人士的反馈，众多意见在表达文章对政府采购制度的论证鲜明，阐述逻辑清晰的同时，希望对两文中的一些观点、理念，从学术、学科上有进一步的详细阐述。为此，笔者以采购活动中涉及项目评审的要素或以过程分类、撰写了以下内容以飱读者。
项目评审篇（上）
关于采购项目的评审，一直是社会舆论、包括两会代表关注的一个热议焦点。这里，先从2023年4月25日的一项采购项目评审说起。
一项关于冲锋塔标识采购的项目，预算为15.8813万元，服务期为合同签订后30天内交付。标识产品规格为7000*4480*4，材质为铝板，要求喷粉烤漆、上下翻边300、孔径300；结构副龙40*40*3、主支撑结构80*80*5……。
三位专家库专家参与该项目的评审，采购方式为“比选”。
三位评审专家到场后，采购代理即宣布评审会议开始。到会评审专家签名、核实身份，确定评审组长，随后入座评审专家中的两位即按照采购代理发放的评分内容表（见“案例20230425”表）开始进行统计……。
这是当下采购项目评审中的通常情景写照，评审专家进入评审会议现场、依据采购代理提供的计分表进行统计，统计完成交采购代理输入电脑汇总；随后采购代理打印出评审报告，每位评审专家完成个人意见并在评审报告上签字即完成“评审”。这个纯统计的过程时间极短，曾有位评审专家说到其经历时间最短的一次“评审”，一项采购项目一刻钟就完成了这样的“评审”。相比通常意义上的采购项目评审，这不可不谓是一种“高效率”的过程；采购代理所代理的采购项目，在评审中避开了诸如“采购文件设置有悖法律法规要求的不公平竞争条款”、“供应商未实质性响应”等可能的评审专家疑问与认定情况；一些评审专家也乐于接受这样的统计方式，可能当日还有别的工作任务或承诺的另一项采购评审任务即将开始。但这样的“评审”背离了采购项目评审的实质和客观、公正…的评价原则。
不过，该采购项目评审，出现的是另一个镜头情景。由此，我们展开来阐述评审专家应该怎样开展采购项目评审之旅。
回到以上采购项目的评审中，第三位评审专家在浏览了三家供应商投标响应方案（标书）后，指出三家供应商都没有提供安装资质和安全生产许可，但采购需求中有安装过程。这不符合法规要求，不应继续评审。而后续入座的两位专家以采购（比选）文件中没有此类要求为由拒不接受第三位专家提出的问题；采购代理也辩护的说，这不是政府采购项目，也是按照广告类采购项目公告的等。如此，该采购项目进入评审过程。
在评审专家个人评审意见中，第三位评审专家详细的描述了该采购项目的投标响应供应商均不具备资质以及履约中存在的法律风险。事后、采购人采纳了第三位评审专家的个人意见，完善了采购（比选）文件中、对采购需求存在的法律法规约束描述的缺失，遂重新发布采购公告组织采购（见公告截图）。
类似采购项目评审中的问题所在：
1、前两位评审专家到场后、在正式评审前也签署了对法律法规知晓的承诺书，为什么基本的法律体系机理都不遵循（关于法律体系见后续阐述）
2、包括评审专家在内的每个人都会存在知识上的短板，但前两位评审专家为何听不进正确的意见
3、采购项目评审的统计化趋势日渐蔓延，为何
4、对于评审专家履职采购评审，首先当是坚守：客观、公正…评价原则；所谓公正，直接体现的就是依据法律法规为评价准则，但评审过程中为何难以坚守。
诚如《制度实践》及以上所述，不能用单纯的统计过程替代评审过程。那么，究竟该如何进行评审呢
首先、参与采购项目评审的专家，在完成签到、身份核实、对法律法规知晓和与投标供应商无关联的承诺以及确定评审组长（或评委主任）后，应该熟悉采购文件的采购需求，包含这些内容：
1.识别采购项目履约过程。正如《制度实践》所述，投标供应商的响应方案（标书），并非是一份单纯的技术资料，而是一份市场竞争方案。其具有可操作性、竞争性、风险性的评价特点。采购项目的履约过程，高度相关于投标供应商对投标响应方案（标书）的策划。如果评审专家还未完整、准确识别采购项目的履约过程，后续去评价供应商履约响应方案（标书）的优劣，就只能是一句空话。
采购项目的履约过程，通过过程管理理论来加以识别。还是以“冲锋塔标识”采购项目为例，其主要采购履约过程识别为：设计，制作、加工，物流，安装，交付及售后服务过程。其中“设计”，“制作、加工”，“物流（运输）”，“安装”应是这一系列履约过程中的关键过程。遇较为复杂的“设计”过程，采购人可能还会有一个对设计的确认过程，确认符合要求后，才能进入后续过程。依据产品的不同，有的“制作、加工”过程前还有采购过程，或者“制作、加工”过程要求进行样品确认，达到技术要求才能进行正式的制作、加工。而“运输”与“安装”过程是要求具备相关市场准入（资质）要求的，分别受制于道路运输、安装资质等方面的法律法规的约束。
评审专家还应注意，在正常的履约过程外，依据项目管理及法律法规要求，还有应急管理的过程。这些过程会涉及到特种作业和关系到安全、环境影响、健康保护等要求。“冲锋塔标识”采购项目中，对于“物流（运输）”过程，其涉及到尺寸达到7000*4480*4的铝板产品以及沿途经历的地区、路段，应依据法规要求，策划相应的预案；对于“安装”过程，也应策划相应的特种作业（本项目可能涉及吊装、动火和高处作业）应急及安全应急管理方案。从采购项目竞争的角度来说，投标供应商还应对履约的风险识别与应对进行策划，评审专家应对各个投标供应商在应对履约风险方面进行比较、评价，评价出风险更可控的履约方案。
2.响应招标方面的要求。采购文件会对潜在供应商参与投标有相应的要求，如投标资格，实质性响应条款等要求。投标资格方面，评审专家通过对采购项目履约过程的识别，也能识别到资格方面的要求。若采购文件未识别到，评审专家也应及时告知采购人（或采购代理）。有的采购项目，采购文件对某些参数、周期或资源配置条件等有相应限度的要求，其对履约的质量、周期等有较大影响，需要供应商针对性响应。投标供应商应对这些条款逐一响应。
其次，评审过程中应注意供应商投标符合性方面，应满足法律法规在这些方面的要求，如《中华人民共和国政府采购法》第二十二条规定；《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十七条要求以及《中华人民共和国招标投标法》中二十六条、二十七条等要求。这些条款关系到潜在投标供应商的市场主体地位、基本经营状况、必要资源以及基本履约能力等。一般来说，这些法律上的要求与是否为什么类型、方式的采购无关，是投标供应商参与采购市场竞争对自己组织市场经营状况的基本情况反映。这些要求，以法律的形式固定下来，就是一种法律义务和责任。
譬如、政府采购中法规要求供应商应提供财务报告，依法缴纳税收和社会保障资金相关材料。这是对应一个经济组织运行的最基本文件。事实上，只要供应商在运营，就必然形成对这些经营过程的这类记录，这是强制法规的要求。有的地方采购管理部门，要求评审中对投标供应商这类文件、材料在一定程度上省略，这种让步有多大的实际意义，值得商榷。因为一方面、经营组织（供应商）只要在经营，就在产生这样的记录材料；提供这类材料的成本极其微小。另一方面、上位法有这方面的要求，从国家法律体系的角度来看，（地方）部门的管理（规章）要求，应满足上位法的要求，除非上位法经修订取消了这类要求。
再次，评审专家面对采购项目的供应商评价计分表，其评审的内容值得重点分析。还是以前面案例中的表格“案例20230425”为例，进行阐述。
虽然五项评价内容被划分为“技术”指标，其已经远远超出常规意义上的纯技术性资料范畴。五项评价内容其实质是投标供应商履约的数个要素集合，像材质、规格、尺寸（公差范围）等这类单纯的技术指标要求仅仅是其中的一部份内容。供应商履约的这数个要素集合更体现了可操作性、竞争性和风险性，属于参与市场竞争的商务方案范畴。
可操作性的基础是具有针对性。何谓针对性针对性至少涉及这些方面：①采购项目需求；②履约资源配置与信息机制；③社会环境（法律与社会生产力水平等）。
可操作性一个显著的特征是避免“口号化”。一句“严格控制履约过程中的质量”口号，远不及“由质量检验人员对履约中识别的关键履约过程按规定的频次进行检验（见附件《XX采购项目履约质量控制规范》）”来得具有可操作性——由“质量检验人员”来执行，时机是识别的“关键履约过程”，依据的是“《……控制规范》”等。当然，评审专家审阅这份附件规范（充分性、适宜性和有效性）也是总体评价过程中的一个评价子过程。
2021年底发生在河南封丘的学生营养餐采购事件（《从学生营养餐采购事件瞰政府采购专家评审制度》——百度可搜），中标供应商响应方案（标书）中的服务质量承诺：“严把质量关。保证销售和使用的食物无变质、过期，不合格。坚决不销售‘三无’产品，保证食品安全。”这样的口号，若无进一步的实施策划，从履约的角度来讲几乎没有实际价值。七位评审专家在该采购项目评审中，未识别到履约过程中的配送子过程，其子过程控制的风险被忽略。供应商中标后履约，学生食用配送的营养餐，出现中毒。
一般来说，可操作性的方案可以看成是对一个履约过程的诸多子过程的识别与控制。其过程管理，应服从科学性的逻辑分析与判断。2023年邮电出版社委托北京高校的本科生教材起草，将企业业务活动按过程管理理论进行识别和控制，就包括了招投标这类越来越占据市场份额的竞争交易价值链实现方式。其对企业这个市场经营主体参与市场竞争、策划可操作性的响应方案，提升采购项目履约质量定有现实的引领与指导作用。
竞争性是商务方案的重要本质特性，供应商参与采购项目投标竞争，相互间就是一种竞争关系，其投标响应方案（标书）自然而然就存在相互竞争性。竞争，会促进产品服务改进，但也会提升潜在的风险。这就是其中的两面性。
风险性高度相关于可操作性与竞争性。评审活动中，评审专家应共同建立采购履约的风险模型。分别对所有参与投标响应的方案（标书），用风险模型进行评价，确定履约风险高低与风险可控性。
这里，对具体分析 “案例20230425”（评分内容）集合中的履约要素的评审，提供一个评价框架：
“履约能力”栏中以类似案例来给供应商加分，这是与法律法规在公平竞争层面的相关要求相抵触的。也就是说，如果采购文件编制后经过公平竞争审查，就不应该将此条款用于对投标供应商的评价了。这项内容就不在本文中进行讨论了。
其他“技术方案”、“供货方案”、“质量安全”和“售后服务”几个履约过程，一个评价维度是这些过程及子过程（子要素集合）——评审专家对投标供应商响应方案在这些履约过程的评价，应涉及包括以下方面的诸多子过程：①项目团队配置——通过识别采购需求的履约过程，供应商配置的项目团队成员（职能）应能够覆盖其履约的基本需要，以及对其中团队成员的职责分配应进行策划。如吊装作业的安全员（职能）配置、与项目团队负责人的安全管理职能等。②所需设备、工具的配置——该项目履约中会涉及升降机、安全绳、电焊机等。③作业方法——以上识别到的履约中的几个关键履约过程都应有详细的作业方法或方案。④环境控制——安装的步骤与现场的协调性，包括对环境的作业影响、污染控制等；⑤质量控制——评审专家主要从履约过程能力和质量控制规范以及发生不合格的处理安排方面进行评价。
这些过程的策划方案应立足可操作性等要求。
另外的评价维度是满足法律法规、采购需求的要求。譬如其中的“③作业方法”、法律法规方面有经营资质在安装方面的要求；对应急过程的识别与应对；在采购人作业区内的作业，应签订协议并接受采购人在安全管理上的监督等。采购需求方面，采购文件可能有项目人员配置、不合格服务处置、临时演练训练，或履约进度方面的要求等。
关于投标供应商响应方案（标书）具有可操作性、竞争性及风险性的评价特性。以前述案例“物流（运输）”这一识别出的关键履约过程为例，各投标供应商从竞争的角度会做出不同的策划或承诺，若采购文件未涉及，但供应商、评审专家识别到了，见“案例20230425-供应商依据自身资源对物流过程控制的承诺评价”表，评审专家可通过讨论、交换意见以建立这样的二维或三维模型来开展风险评审评价。
以上是评审专家在采购项目评审中如何开展评审的一个框架阐述，可见、评审过程并非习惯性“打打分即完成”的那般认知，其过程识别复杂、多重风险交替。其依据人类对生产服务活动过程管理的认识辅以相关人文学科、结合社会经济高度发展的今天对经济活动价值的追求。分析阐述、揭示评审机理，拟对还政府采购评审真实面目起到一个抛砖引玉作用，一定程度上、也破除社会上一些毫无理论认知基础的所谓采购项目（专家）评审培训。
《典型案例》中展开对十二个问题案例的评说，在此从专家评审评价的层面，进一步对以下几个常见疑问做出阐述。
——采购项目评审的统计化是对专家评审制度的扭曲
评审专家参与采购项目的评审，不是识别采购需求与对应响应文件，而是热衷于尽快完成采购代理发放的计分统计表，这是一种将采购项目评审统计化的做法，是对专家评审制度的扭曲。
前面已经分析到，投标供应商响应方案（标书）并非一份单纯的技术资料，而是一份参与采购市场竞争的商务方案，其具有可操作性、竞争性与风险性的评价特性。因此，应从评价科学的角度来认识专家评审制度。
《典型案例》中后记部份列举的“供应商评审计分统计”出现奇特的分值设计，被限定的27种统计计分结果，极大放大了统计计分结果的可预见性。这已经逐渐成为当下评审活动中的流行趋势，其背离了评价学科及评价活动的科学性。
经济活动中，始终存在各方利益者的博弈。这是经济活动、包括采购市场运行的本质特征。“还权于采购人”、“专家自由裁量”等这类（博弈）思潮，助推了评审活动的统计化趋势，法律职能及采购制度的政策功能被削弱；量身打造供应商、违背公平竞争原则的潜在风险急剧上升。
其实这种采购项目评审的统计化，也导致采购人的抱怨：往往在中标公告发布后，才发现中标供应商响应方案中存在未实质性响应。这种状况，失去了专家评审的价值，导致采购人被动，也给后续履约带来了极大的风险。
——采购文件与评价准则的法律关系
采购文件（如招标文件、竞争性谈判文件等）属于规范性文件范畴，其编制产生过程，远不及国家法律法规起草颁布过程来得严谨、科学与系统化。如图“采购文件在国家法律体系中的权重关系”，从序号1到序号6的法律文件法律权重是由高到低的关系，这表明采购文件的法律权重都比前五项文件低，其必须满足于前五项法律文件的要求，不得与前五项法律文件存在不相协调性。
评价准则、尤其是对参与采购项目竞争的投标供应商响应方案（标书）评审的评价准则，更应该具有公信力；评价准则遵从法律法规，是评价准则公信力最直接的体现。从以上的分析，应该看到，评审中所需要依据的法律法规不仅仅限制在《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》或《中华人民共和国招标投标法》等范围内，还高度相关于像《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国环境保护法》等等约束生产服务活动提供过程的法律法规。譬如，物业管理服务常会涉及到“人员密集场所”服务中的法律要求；在采购人活动区域内提供生产服务，应接受采购人安全管理监督；对船舶、码头提供保洁服务，其作业过程受到水体污染防治相关法规的约束；提供餐饮服务，其过程应受到《中华人民共和国食品安全法》的约束等。
评审专家在采购项目评审中应注意：采购文件发布前是否进行了公平竞争审查2021年6月市场监管总局、国家发改委、财政部、商务部、司法部五部门出台了《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规[2021]2号），要求在招标投标、政府采购等在制定涉及市场主体经济活动规范性文件时，应当进行公平竞争审查，评估对市场竞争的影响，防止排除、限制市场竞争。其中第六条还规定，公平竞争审查应形成明确的书面审查结论，“未形成书面审查结论出台的，视为未进行公平竞争审查”。 满足上位法要求（像资质要求，否则事实上了全国统一大市场分割）
那种认为采购文件规定了要求，就应满足其要求；未规定要求，即便是强制法律法规，也不对采购活动具有约束性的观念，是在法律知识方面存在欠缺。这对于政府采购评审专家，是一个致命缺项。专家在每次评审活动开始前，还签订了知晓、熟悉法律的承诺书，而《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十一条就规定：采购文件内容违反国家有关强制性规定的，评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组应当停止评审并向采购人或者采购代理机构说明情况。可见，编制的采购文件也存在违反国家有关强制性规定的可能性，所以，才需要进行公平竞争审查、才需要评审专家对其评价把关。
——少数服从多数原则
采购项目评审中，总有一些问题需要参与评审的专家进行共同认定。如供应商资格、实质性响应以及对供应商澄清、对某类响应证据合法性行的认定等。《政府采购评审专家管理办法》（财库[2016]198号）第十九条规定：对需要共同认定的事项存在争议的，按照少数服从多数原则做出结论。
但这样的少数服从多数原则，在通常的采购项目评审中被过度放大了。《典型案例》中问题案例六，评审小组七成员中有一评审专家提出，投标的七家供应商中，有一家未按照法规规定提交缴纳税收和社会保险费的材料证据，其响应方案不应予以接受。但采购代理要求参与评审的七位评审人员以少数服从多数原则进行表决。当时表决的结果是六比一。有关符合上位法要求的缘由，可参阅以上“采购文件与评价准则的法律关系”中的阐述；法规也赋予了评审专家这样的要求——《中华人民共和国政府采购法实施细则》第四十一条规定：采购文件内容违反国家有关强制性规定的，评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组应当停止评审并向采购人或采购代理机构说明情况。采购代理超越自身职能、执意要求评审专家表决，对采购项目评审造成干扰，还在其次。六比一的结果，是提出依据上位法要求响应方案不合法的这家供应商与其他合法的供应商一起进入了评审阶段。这不仅对其他合法供应商不公平，更为重要的是事实上否定了一则法律（或法规）在采购市场中的应用。
评审专家能否定一项法律或法规在采购市场中某项目采购上的施行应用当然不能！法律是由人大表决通过的；法规以国务院令的方式颁布施行。在中国境内要暂时取消某项法律法规对采购履约的施行，必须得到相应法律授权。一个因采购项目而临时组建的评审委员会，是不具备这样的授权的。所以，评审专家是不能用少数服从多数原则来否决强制法律法规的施行应用的。
（未完待续 modern_commerce@163.com）
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